Csökkenő puha hatalom

Lehet, hogy a közeli jövőben az Egyesült Államok külpolitikájában hagyományosan alkalmazott eszköznek, vagyis a más államok számára nyújtott gazdasági segélyezésnek vége szakad. A Trump-kormányzat nemrég eddig hallatlan mértékű megszorításokat jelentett be az Egyesült Államok más államoknak juttatott anyagi támogatásaiban, a várakozások szerint pedig a közeljövőben új módon fogja majd megközelíteni a problémát. Vajon ez a trend csupán a normalitáshoz való visszatérést jelenteni-e az elmúlt nyolc év egekbe szökő költései után, vagy pedig már egy új korszak nyitányát hirdeti? És vajon pesszimista felvetés-e azt mondani, hogy az USA jelenlegi lépéseivel önként mond le a puha nyomásgyakorlás eddig alkalmazott eszközeiről?

A Truman Marshall-tervének, illetve „Négy pont” elnevezésű külpolitikai programjának a meghirdetése óta eltelt mintegy negyed század alatt a külföldre irányuló gazdasági segítségnyújtás az USA külpolitikai eszköztárának meghatározó elemévé vált. Annak ellenére, hogy explicit módon természetesen soha nem volt megkülönböztetés közöttük, a támogatásban részesített országok az idők folyamán két, élesen elkülönülő és mindenki számára érzékelhető kategóriára váltak szét. Egyes országok – jellemzően az Egyesült Államok nyugati szövetségesei és a stratégiai szempontból fontos, de gyenge államok – jelentős mennyiségű pénzt és modern fegyverzetet kaptak, míg a többi, nem sokkal korábban dekolonizált állam kevesebb pénzhez és csupán „technikai segítségnyújtáshoz” – azaz leginkább know-how-hoz – jutott.

A NATO megalapításával, majd az ezt követő szövetségi csoportok – pl. a riói paktum, a SEATO, az ANZAC, a bagdadi paktum/CENTO – létrejöttével a stratégiai befektetések száma hamarosan jócskán meghaladta a korábbi szinteket. Mivel a bipoláris világ két nagyhatalma, illetve Kína is próbálta befolyási övezetébe vonni az újonnan függetlenné vált államokat, az értékes célpontok száma gyorsan növekedésnek indul. Noha 1965 és 2000 között az Egyesült Államok által nyújtott külföldi segélyek száma egy-két kiugró példától eltekintve viszonylag egyenletes képet mutatott, 2012-re az ország kifizetései már újra az 1953-as rekordmagas szintekre szöktek. Mindazonáltal a két korszak költései meglehetősen különböző tendenciákat mutatnak. Míg 1953-ban, a koreai háború végének és Sztálin halálának az évében, a támogatási összegek gyorsan csökkenésnek indultak, 2012-ben a korábbi csúcsérték elérését követően is tovább emelkedtek. Ráadásul több mint 22%-os hozzájárulásával még ma is a szegénység megszüntetéséért és a béke ügyének előmozdításáért egyébként is sokat tevő Egyesült Államok az Egyesült Nemzetek legnagyobb finanszírozója. Az ország külügyeiért felelős Rex Tillerson tárcájának nemrég bejelentett megszorításai védelmében szintén utalt az elmúlt esztendő „történelmi csúcsokat ostromló” számaira, illetve ezek „fenntarthatatlan” voltára. A támogatási rendszer jobb áttekintéséhez érdemes megnézni az alábbi, Washington Postból származó grafikont.

Jelenleg a Trump-kormányzat, összhangban az „America First” szlogen által lefektetett alapelvekkel, a külügyi költések jelentős, a külföldi segélyeket is érintő áramvonalasításába kezdett (a javasolt költségvetés hatását ide kattintva lehet megtekinteni). A külföldi segélyek ügye ráadásul az ENSZ befizetések és a klímaváltozással kapcsolatos intézkedések megváltoztatásával együtt könnyű célpontot jelent azok számára, akiket csak az érdekel, hogy minél több gyors győzelmet arassanak a jelenlegi kormányzat felett. Mindazonáltal a fent említett témák kapcsán számos egyéb kérdés is felmerül. A külföldi segítségnyújtás mindig két elemből áll össze, mivel az egész költségvetés majdnem egyenlő részben oszlik meg a fejlesztési és a védelmi segélyek között. Mostani változásokkal sem arról van szó, hogy a külföldi segítségnyújtás egészének létjogosultsága kérdőjeleződött volna meg: mivel a következő években valószínűleg a katonai jellegű kiadások fognak majd növekedni, szinte biztosra vehető, hogy a humanitárius segítségnyújtásban bekövetkező megszorítások hatása utóbb vissza fog köszönni a védelmi segélyekben. Ennek megfelelően viszont a célországok és a támogatott ügyek nem feltétlenül helyezhetőek el egy lineáris „kap pénzt – nem kap pénzt” tengely mentén. Ennek ellenére lesznek olyanok, akik kifejezetten a változások győztesei, illetve olyanok is, akik a vesztesei közé fognak tartozni. A kérdés csupán annyi, hogy ki melyik kategóriába fog tartozni.

A külföldre folyósított segélyek tervezett eloszlása jól látható az amerikai külügyminisztérium itt elérhető interaktív világtérképén.

A külügy megszorításai jól láthatóan leginkább a külföldre irányuló gazdasági és humanitárius segítségnyújtást fogják érinteni, a fegyvereladások és a védelmi segélyek mértéke pedig a jövőben is tovább fog emelkedni. A támogatott országok között egyetlen olyan sincsen, amelyik mind a három segélyfajtának – vagyis a gazdasági és a védelmi segélyeknek, illetve a fegyvereladásoknak is – a haszonélvezője lenne. Van azonban néhány olyan ország, amelyik kiemelkedik a többi közül, mivel fenti három kategória közül kettőben is a támogatások jelentős haszonélvezőjének számít. Afganisztán például, túl azon, hogy enyhén szólva sem tartozik az amerikai fegyverek kiemelkedő felvásárlójának, mind a gazdasági, mind pedig a védelmi célú segélyek egyik legnagyobb kedvezményezettje.

Más részről ott van például Izrael, amely ugyan nem részesül gazdasági segélyben, de mind a védelmi támogatások, mind pedig a fegyvereladások tekintetében ott van az Egyesült Államok kiemelkedő támogatottjai között. Végül ott van Jordánia esete, ahol ugyan jelenleg se hadviselés se pedig „államépítés” nem folyik, mégis az ország mind a gazdasági, mind pedig a védelmi segélyezés egyik legnagyobb kedvezményezettjének tekinthető. Persze ebben az esetben elég nyilvánvaló, hogy a közel-keleti királyság az iszlám fundamentalizmus fenntartóztatásában játszott szerepe, illetve a környező országokból özönlő menedékkérők befogadása miatt részesül támogatásban. A fenti példák mellett a védelmi támogatások területén Egyiptom, Irak, Pakisztán, Libanon és Kolumbia, míg a gazdasági segítségnyújtás terén Pakisztán és több kelet-afrikai ország, így Kenya, Nigéria, Etiópia, Tanzánia és Zambia is jelentős pénzeket kapnak.

Ahogy már utaltunk rá, az szinte biztosra vehető, hogy a Trump-kormányzat a tisztán fejlesztési vagy humanitárius kérdések felől a stratégiai megfontolások irányába fogja billenteni a kiadások mérlegét. Számokban kifejezve ez azt jelenti, hogy Afrika, az ENSZ szintén javarészt Afrikában állomásozó békefenntartó erői, valamint a Világbank várhatóan számos forrástól el fog esni, miközben a stratégiai szempontból fontosnak vélt, elsősorban ázsiai és közel-keleti területek, valamint talán Mexikó és Kolumbia is „szintet léphetnek”. Érdekes módon viszont szintén Afrikához köthető az egyetlen, lényegében érintetlenül maradó, tisztán humanitárius program, vagyis az Egyesült Államok AIDS-elleni küzdelmének részeként létrehozott PEPFAR (President’s Emergency Plan for AIDS Relief Program). Eközben például Ukrajna szintén a vesztesek közé kerülhet, hiszen az ország hetvenmillió dolláros védelmi támogatása ugyan valószínűleg meg fog maradni, de az ország ennél háromszor nagyobb fejlesztési támogatása minden bizonnyal csökkeni fog. Ráadásul a kelet-európai állam nem tartozik az USA fegyverkereskedelmi partnerei közé sem, és ez vélhetően a jövőben is így marad.

Kérdés azonban, hogy a külföldi segélyezések ilyen mértékű csökkentése annak az előjele-e, hogy az Egyesült Államok kivonul a puha hatalomgyakorlás területéről. Sokan (pl. a republikánusok itt, a demokraták itt, a két párt politikusai közösen pedig itt és itt) azt mondják, hogy a segélyezésre költött pénz mérséklésével az Egyesül Államok elsősorban magának okoz károkat, mivel ezek világszerte igen hátrányosan érintik az USA érdekeit, és súlyosan lecsökkentik az ország képességét arra, hogy globális szinten tudja mások döntéseit és tetteit befolyásolni. Még a republikánusok kongresszusban ülő tagjai is – Marco Rubiótól kezdve John McCainen keresztül egészen Lindsay Grahamig – keményen fellépnek a megszorításokkal szemben, nem is szólva néhány olyan jeles politikán kívüli személyről, mint Bill Gates vagy a New Yorki püspök, Timothy Nolan. Humanitárius vagy hatalomprojekciós érvekre hivatkozva tehát hamar széleskörű tiltakozás bontakozott ki Trump megszorításaival szemben, így aztán a költségvetésről szóló törvényjavaslat valószínűleg a szenátusi vitát sem fogja túlélni – a jelen formájában legalábbis szinte biztos, hogy nem.

Korábban, még a kampány során Trump megesküdött, hogy nem fog segélyt küldeni az Amerikát gyűlölő országok részére, az így megtakarított pénzt pedig inkább az alagutak, utak, hidak és iskolák újjáépítésére fogja fordítani. De vajon azt kell-e mindebből kiolvasnunk, hogy az ország mostantól felhagy a puha nyomásgyakorlás eszközének alkalmazásával, és bináris módon vagy csak a nyomásgyakorlás kemény eszközeit fogja alkalmazni, vagy pedig nem csinál semmit? Erre a kérdésre jelenleg nehéz lenne biztos választ adni, főleg, hogy még a kongresszusi vitákat is le kell folytatni. Az azonban mindenesetre biztos, hogy a puha hatalomgyakorlásnak nem csupán a költségvetési ráfordítások jelentik az egyetlen eszközét: az USA kormányán kívül mindig ott voltak a magánvállalkozások, alapítványok, NGO-k és a különböző kulturális termékek is az Egyesült Államok érdekérvényesítés céljából alkalmazható lehetőségei között. Magyarán a Ford Foundation, a hollywoodi filmek, az egyetemközi együttműködések, valamint az AfriCare még kormányzati támogatás nélkül is el tudta érni a legtöbb kívánt célt. Ebben a tekintetben az is rendkívül árulkodó, hogy az amerikai kormány láthatólag nem különösebben elnéző, amikor a budapesti CEU érdekeit sértő magyar törvényekről van szó. Vagyis, ugyan előfordulhat, hogy a külföldi segélyek mértéke le fog csökkenni, de a soft power olyan formáiról, mint amelyet az egyetemek vagy a nagyvállalatok gyakorolnak, az USA továbbra sem fog lemondani.

Ennek ellenére a külföldi fejlesztésekre fordított összegek csökkentése jelentős mértékben meg fogja változtatni a világ geopolitikai térképét. Az ugyanis szinte bizonyos, hogy az Egyesült Államok nem fog még csak korlátozott mértékben sem visszavonulni Kelet-Ázsiából vagy a Közel-Keletről, Afrikában vagy Latin-Amerikában azonban – főleg Kína masszív befektetési politikáját és stratégiai behatolását is tekintetbe véve –komoly hatása lehet az új politikai iránynak.

A nyitókép forrása: DailyMail.co.uk